OAB apóia proposta que disciplina MPs acabando com seu uso abusivo
Brasília, 16/05/2011 - O Pleno do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil aprovou hoje (16), por unanimidade, o apoio da entidade ao projeto substitutivo à Proposta de Emenda Constitucional nº 11/2011, de autoria do senador Aécio Neves (PSDB-MG), que disciplina a edição de Medidas Provisórias, procurando frear seu uso abusivo e indiscriminado pelo Poder Executivo. O apoio político-institucional foi solicitado em audiência no último dia 05 com o presidente nacional da OAB, Ophir Cavalcante, à qual Aécio Neves esteve acompanhado de mais sete senadores, entre representantes da oposição e da base aliada do governo. O substitutivo cria uma Comissão Mista do Congresso que examinará a admissibilidade das MPs editadas, à luz dos pressupostos da urgência e relevância.
A decisão aprovada pelo Pleno sobre o substitutivo da PEC 11/2011 - já aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado - observa que o apoio "será traduzido na manifestação inequívoca do Conselho Federal da OAB através de seu presidente, seja por meio de pronunciamentos públicos e junto à imprensa, como em expediente oficial a ser dirigido aos congressistas". O relator da proposição em plenário foi o conselheiro federal por Pernambuco Pedro Henrique Reynaldo Alves, presidente da Comissão Especial de Acompanhamento Legislativo da OAB Nacional.
Segue a íntegra da proposta aprovada pelo Pleno do Conselho Federal da OAB:
Processo n. 2011.19.03170-01
Órgão Julgador: Conselho Pleno
Origem: Gabinete do Senador Aécio Neves
Assunto: Analise da Proposta de Emenda Constitucional n. 11/2011, de autoria do Senador José Sarney, e outros, que "altera o procedimento de apreciação das Medidas Provisórias pelo Congresso Nacional
Relator: Conselheiro Federal Pedro Henrique Braga Reynaldo Alves (PE)
Trata-se proposição do eminente Senador Aécio Neves (PSDB/MG), tendente a instar o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil a emprestar apoio político-institucional a aprovação da Proposta de Emenda a Constituição Federal n. 11, de 2011, de autoria do Presidente daquela Egrégia Casa Legislativa, Senador José Sarney, que absorveu as PEC's de n. 8 e 14, ambas de 2011, por pertinencia tematica, em conformidade ao texto do Substitutivo apresentado pelo proponente, enquanto Relator da matéria no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal.
A Emenda Substitutiva, objeto da proposição, foi veiculada em Parecer do Relator, proponente, e cuidou de incorporar maior parte das disposições das PECs n. 11, 8 e 14, de 2011, que versam sobre o mesmo tema, considerando, ainda, as Emendas de n. 1, de autoria do Senador Randolfe Rodrigues (PSOL/AP), e n. 2, do Senador Vital do Rego (PMDB/PB), incorporando a primeira, que trata de instituir a admissibilidade, a Juízo do Congresso Nacional, como condição de vigencia das MP's com forca de lei, e rejeitando a segunda, que propõe o encaminhamento das MP's de matéria orçamentaria para tramitação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), julgada pelo Relator como incompatível com o modelo de tramitação proposto pela PEC.
Em sua essência, o Substitutivo em apreço cuida de incorporar o proposto nas PEC's relatadas, quanto a um novo disciplinamento constitucional para tramitação das MP's no Congresso Nacional, incrementando o rito para que as matérias possam ser apreciadas paralelamente pelas duas Casas Legislativas, de forma autônoma, com prazo um pouco maior para a Câmara (60 dias), em relação ao Senado (50 dias), de forma a otimizar os trabalhos do Congresso, que vivencia enormes dificuldades com constante trancamento das suas pautas de trabalho em função da apreciação preferencial das MP's que tramitam em regime de urgência constitucional, na forma instituída pela Emenda Constitucional 32/2001.
No entanto, o Substitutivo não se limita a dispor sobre o rito de tramitação das MP's no Poder Legislativo, matéria cuja importancia e tida como consenso em todo Congresso, visto que propõe ainda 2 mudanças significativas, sendo a primeira delas consistente na ampliação do rol de limitações materiais de edição de MP's, para vedar a "Criação ou transformação de cargos, empregos ou funções públicas e a transformação de ministérios, órgãos e entidades publicas", e a segunda, e mais essencial e transformadora do instituto em analise, eh a que prevê a figura da previa admissibilidade da MP, por Comissao Mista do Legislativo, para que a mesma passe a irradiar efeitos de lei.
Tal analise de admissibilidade, quanto aos aspectos formais e materiais da medida provisória, estaria a cargo de Comissão Mista Permanente, que deliberaria num prazo de 3 dias úteis, contado da publicação da MP, sendo previsto recurso contra decisão de inadmissibilidade para o plenário do Congresso, a ser convocado para apreciação em igual prazo (três dias úteis), para deliberação em sessão conjunta.
Com efeito, segue o texto do Substitutivo a PEC proposto pelo seu ilustre Relator no Senado Federal:
"O art. 62 da Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias que terão força de lei, depois de aprovada a sua admissibilidade, devendo submetê-las
de imediato, ao Congresso Nacional. (...)
§ 1o. (...)
I. (...)
e) Criação ou transformação de cargos, empregos ou funções públicas;
f) Criacao ou transformação de ministérios, órgãos e entidades publicas. (...)
§ 3º. As medidas provisórias admitidas na forma do § 5º, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12, perderão eficácia desde o início de sua vigência, devendo o Congresso Nacional disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas delas decorrentes se não forem aprovadas:
I. Pela Câmara dos Deputados, no prazo de 60 dias contados de sua admissibilidade;
II. Pelo Senado Federal, no prazo de 50 dias contados de sua aprovação pela Câmara dos Deputados;
III. Pela Câmara dos Deputados, para apreciação das emendas do Senado Federal no prazo de 10 dias contados de sua aprovação por esta Casa.
§ 4º. Os prazos a que se refere o § 3º suspendem-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
§ 5º. A medida provisória somente terá força de lei depois de aprovada a sua admissibilidade por Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores, observado o seguinte:
I. A Comissão terá três dias úteis contados da publicação da medida provisória para se manifestar.
II. Da decisão da Comissão cabe recurso sem efeito suspensivo ao Plenário do Congresso Nacional, assinado por ¼ da sua composição, que deverá ser protocolado até dois dias úteis após a decisão.
III. O Congresso Nacional será convocado no prazo de três dias úteis para, em sessão conjunta, apreciar o recurso que constará da Ordem do Dia com prioridade sobre os demais itens, sendo considerado desprovido se não apreciado nesse prazo.
IV. Se a Comissão não se manifestar no prazo a que se refere o inciso I, a decisão sobre a admissibilidade transfere-se para o Plenário do Congresso Nacional, que será convocado no prazo de três dias úteis para se manifestar em sessão conjunta, após o que, também não havendo decisão, considera-se inadmitida a medida provisória.
V. Se o Congresso Nacional estiver em recesso, caberá à Comissão Representativa de que trata o § 4º do art. 58 apreciar a admissibilidade, em única instância, no prazo de três dias úteis contados da publicação da medida provisória, após o qual, não havendo decisão, esta será considerada inadmitida.
VI. Se a medida provisória não for admitida, será ela transformada em projeto de lei em regime de urgência. (...)
§ 6º. Se, no caso dos incisos I e II do § 3º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem, respectivamente, em até 45 e 35 dias, a medida provisória entrará em regime de urgência, sobrestando todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. (...)
§ 8º. As medidas provisórias, após a sua admissibilidade, terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. (...)
§ 10º. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de matéria constante de medida provisória que tenha sido inadmitida, que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
Art. 2º. Revogam-se os §§ 7º e 9º do art. 62 da Constituição Federal.
Art. 3º. Esta emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação."
A proposição Substitutiva da PEC 11/2011 restou aprovada na CCJ do Senado, estando no cumprimento de sua regular tramitação nas duas Casas Legislativas, em dois turnos, na forma estatuida pelo §2o do art. 60 da Constituição Federal.
E o relatório.
Voto:
A matéria e de inegável relevo e guarda pertinência as atribuições institucionais da OAB, mormente no que concerne a seu papel de defensora da ordem jurídica do Estado democrático de direito, referido no inciso I do art. 44 da Lei n. 8.906, de 04 de julho de 1994. De igual sorte, entendo que a provocação desta Casa por Senadores da Republica, que em visita protocolar a nosso ilustre presidente, Dr. Ophir Cavalcante Junior, pediram o apoio da OAB a proposta, constitui signo de evidente prestígio de nossa instituição, enquanto protagonista da sociedade civil brasileira, pelo que tenho que a matéria se reveste de conveniencia e oportunidade, devendo ser admitida, portanto, sua apreciação por este Conselho Pleno.
Desde a concepção do Estado Moderno, a partir da triparticao dos poderes, inspirada na doutrina de Montesquieu, recai sobre o Poder Legislativo a condição de fonte legitimadora dos demais poderes da Republica, o que nos remete a idéia de que aquele comando que não esteja amparado por norma emanada do legislativo não tem validade ou sequer deva surtir efeitos jurídicos.
E a matéria que esta em discussão versa justamente sobre a excepcional interescessao do Poder Executivo na seara legislativa, justificado pela complexidade da sociedade moderna, a exigir da administração publica, em casos urgentes, e de questoes relevantes, uma pronta atuação disciplinar, inovadora do sistema jurídico, com forca imediata de lei.
Incumbido da missão primordial de representar a sociedade na edição de suas leis, ao lado de seu papel fiscalizador do Executivo, o Congresso Nacional, em sua composição bicameral, vem convivendo ao longo das décadas com a constante usurpação de sua competência inata, por parte da Presidência da Republica, móvel de perplexidade da comunidade jurídica, e fenômeno que agrava de forma preocupante o crescente desprestigio experimentado pelo nosso Parlamento.
Nas palavras do Ministro do STF, Celso de Mello, "a crescente apropriacao institucional do poder de legislar, pelo Presidente da Republica, tem despertado graves preocupações a ordem jurídica em razão de a utilização excessiva das medidas provisórias causar profundas distorções que se projetam no plano das relações políticas entre os poderes Executivo e Legislativo." (STF, RExtr. 239.286-6/PR, DJ de 18/11/99, Seção I, pág.511).
O instituto Medida Provisória, trazido ao nosso ordenamento pela Constituição Federal de 1988 (art.62), veio suceder, em substituição, os antigos Decretos-Lei, previstos nas Cartas Constitucionais anteriores, e foi inspirado na figura dos decreti-legge in casi straordinari necessita e d'urgenza previstos na Constituicao italiana, conforme o magisterio de Alexandre de Moraes (in Constituição do Brasil Interpretada, ed. Atlas, 8a. edição, pág.1051).
Na precisa definição de nossa boa doutrina, as MP's, verbis:
"São, como se nota, medidas de lei (têm força de lei) sujeitas a uma condição resolutiva, ou seja, sujeitas a perder sua qualificação legal no prazo de 120 dias (art.62, §3º). Vale dizer, dentro desse prazo perdem sua condição de medidas provisórias por uma das três situações previstas no §3º do art.62: sua conversão em lei naquele prazo; ou sua rejeição ou, não se verificando nenhuma delas, a perda de sua eficácia." (JOSÉ AFONSO DA SILVA, em Comentário Contextual à Constituição, Malheiros editora, São Paulo, abril/2005, página 450).
A figura do decreto-lei, de triste memoria, enquanto instituto normativo de exceção a competência do Poder Legislativo, sempre foi utilizado de forma prodiga e abusiva pelos Presidentes da Republica, sendo que seu único traço distintivo significante, em relação as MP's, era sua conversão em lei em caso de inércia do Poder Legislativo (ou seja, inexistia a figura da revogação tácita, vigente para as MP's).
Sem negar sua "carga genética" histórica, as Medidas Provisórias não tiveram melhor sorte em seu emprego, mesmo na normalidade democrática, tendo o seu uso sido privado de qualquer comedimento pelos Presidentes pós Constituinte (1988), em conduta de flagrante usurpação do Poder Legislativo, que por muitos anos ficou inerte as abusivas edições, e mais abusivas ainda reedicoes, de MP's desprovidas da menor conotação de relevância e urgência, pressupostos formais elementares da validade constitucional de tal norma.
Para melhor ilustrar essa distorção, no ano de 2001, quando o Congresso Nacional se debruçou sobre o tema, editando a EC 32, foram editadas 619 MP's, e reeditadas 5.490 outras delas.
Com efeito, a referida EC 32/2001, cuidou de limitar o campo temático de edição das MP's, e estatuir seu regime de tramitação no âmbito da Câmara Federal e do Senado, prevendo ainda prazo máximo de validade das mesmas, de 60 dias, antes de sua conversão em lei, limitando a possibilidade de reedicao a uma única oportunidade.
Diga-se aqui, de passagem, que o grande avanço daquela reforma constitucional, concernente as MP's, foi a extinção da ilimitada reedicao de tais instrumentos, que na visão de Tercio Sampaio Ferraz Junior estava a transformar o Congresso em "mero aprovador de sua vontade ou um poder emasculado cuja competência 'a posteriori' viraria mera fachada por ocultar a possibilidade ilimitada do Executivo impor, intermitentemente, as suas decisões." (apud Alexandre de Moraes, in ob.citada, pág.1058)
Nesse particular, inclusive, a proposição Substitutiva em apreço anda muito bem ao extinguir a figura da reedicao, ampliando o prazo de vigencia da MP, salvo inadmissibilidade ou revogação expressa, para 120 dias.
Contudo, e com o passar do tempo, ficou claro que a referida reforma constitucional (EC 32/2001) foi tímida, e não se mostrou apta a conter a banalização do uso das MP's pela Presidência da Republica, que continuou, e continua, a lançar mão de tal instituto para disciplinar toda sorte e variedade de assuntos, a mingua de relevância e urgência.
Para exemplificar, vejamos alguns casos recentes de edição de Medidas Provisórias:
MP n. 491, de 23.6.2010 - "Institui o Programa Cinema Perto de Você e dá outras providências.";
MP n. 509, de 13.10.2010 - "Dá nova redação ao parágrafo único do art. 7o da Lei no 11.668, de 2 de maio de 2008, que dispõe sobre o exercício da atividade de franquia postal.";
MP n. 521, de 31/12/2010 - "Altera a Lei no 6.932, de 7 de julho de 1981, que dispõe sobre as atividades do médico-residente e prorroga o prazo de pagamento da Gratificação de Representação de Gabinete e da Gratificação Temporária para os servidores ou empregados requisitados pela Advocacia-Geral da União";
MP n. 525, de 14.2.2011 - "Altera a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, no tocante à contratação de professores";
MP n. 529, de 7.4.2011 - "Altera a Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, no tocante à contribuição previdenciária do microempreendedor individual".
Desnecessário fazer maiores digressões acerca da ausência dos pressupostos formais de relevância e urgência para os casos citados, sendo os mesmos reflexo da mencionada banalização do uso das MP's pelo Executivo, geradora de uma acomodação da Administração Publica que insiste em prescindir do necessário planejamento de suas ações, notadamente daquelas que dependem de deliberação legislativa, tais como criação de empresas publicas, alteração da tabela do imposto de renda, revisão do salário mínimo, dentre outros temas que passaram a fazer parte de um calendário e/ou agenda ordinários da Presidência da Republica, no manejo distorcido de MP's, a despeito da previsibilidade dessas demandas e ao arrepio do preceito constitucional.
Sobre o tema, coto mais uma vez o magistério de nosso valoroso colaborador da OAB, e insigne doutrinador José Afonso da Silva:
"Os pressupostos da relevância e da urgência já existiam, sempre apreciados subjetivamente pelo Presidente da República; nunca foram rigorosamente respeitados. Por isso, foram editadas medidas provisórias sobre assuntos irrelevantes ou sem urgência. Jamais o Congresso Nacional e o Poder Judiciário se dispuseram a apreciá-los, para julgar inconstitucionais medidas provisórias que não atendessem a eles, sob o falso fundamento de que isso era assunto de estrita competência do presidente da República. Ver-se-á abaixo que agora está prevista a sindicabilidade do atendimento de todos os pressupostos de legitimidade das medidas provisórias. Tanto assim que a jurisprudência do STF já deu sinais de mudança após a edição da Emenda 32/2001, através de um voto do Min. Celso de Mello, ainda que, na hipótese, tenha decidido pela configuração dos pressupostos de urgência e relevância." (JOSÉ AFONSO DA SILVA, em Comentário Contextual à Constituição, Malheiros editora, São Paulo, abril/2005, página 451).
Segue abaixo, a decisão paradigmática do STF, citada pelo autor, de Relatoria do Min. Celso de Mello:
ADI 2213 MC / DF - DISTRITO FEDERAL
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 04/04/2002 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação DJ 23-04-2004 PP-00007 EMENT VOL-02148-02 PP-00296
REQTE. : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT
ADVDOS. : MÁRCIO LUIZ SILVA E OUTROS
REQTE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA AGRICULTURA - CONTAG
ADVDOS. : IVANECK PEREZ ALVES E OUTROS
REQDO. : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Ementa
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - A QUESTÃO DO ABUSO PRESIDENCIAL NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS - POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DA URGÊNCIA E DA RELEVÂNCIA (CF, ART. 62, CAPUT) - REFORMA AGRÁRIA - NECESSIDADE DE SUA IMPLEMENTAÇÃO - INVASÃO DE IMÓVEIS RURAIS PRIVADOS E DE PRÉDIOS PÚBLICOS - INADMISSIBILIDADE - ILICITUDE DO ESBULHO POSSESSÓRIO - LEGITIMIDADE DA REAÇÃO ESTATAL AOS ATOS DE VIOLAÇÃO POSSESSÓRIA - RECONHECIMENTO, EM JUÍZO DE DELIBAÇÃO, DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DA MP Nº 2.027-38/2000, REEDITADA, PELA ÚLTIMA VEZ, COMO MP Nº 2.183-56/2001 - INOCORRÊNCIA DE NOVA HIPÓTESE DE INEXPROPRIABILIDADE DE IMÓVEIS RURAIS - MEDIDA PROVISÓRIA QUE SE DESTINA, TÃO-SOMENTE, A INIBIR PRÁTICAS DE TRANSGRESSÃO À AUTORIDADE DAS LEIS E À INTEGRIDADE DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INSUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADA QUANTO A UMA DAS NORMAS EM EXAME - INVIABILIDADE DA IMPUGNAÇÃO GENÉRICA - CONSEQÜENTE INCOGNOSCIBILIDADE PARCIAL DA AÇÃO DIRETA - PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE, INDEFERIDO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DOS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS (URGÊNCIA E RELEVÂNCIA) QUE CONDICIONAM A EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. - A edição de medidas provisórias, pelo Presidente da República, para legitimar-se juridicamente, depende, dentre outros requisitos, da estrita observância dos pressupostos constitucionais da urgência e da relevância (CF, art. 62, "caput"). - Os pressupostos da urgência e da relevância, embora conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, à avaliação discricionária do Presidente da República, estão sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário, porque compõem a própria estrutura constitucional que disciplina as medidas provisórias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do exercício, pelo Chefe do Poder Executivo, da competência normativa primária que lhe foi outorgada, extraordinariamente, pela Constituição da República. Doutrina. Precedentes. - A possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apóia-se na necessidade de impedir que o Presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais. UTILIZAÇÃO ABUSIVA DE MEDIDAS PROVISÓRIAS - INADMISSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. - A crescente apropriação institucional do poder de legislar, por parte dos sucessivos Presidentes da República, tem despertado graves preocupações de ordem jurídica, em razão do fato de a utilização excessiva das medidas provisórias causar profundas distorções que se projetam no plano das relações políticas entre os Poderes Executivo e Legislativo. - Nada pode justificar a utilização abusiva de medidas provisórias, sob pena de o Executivo - quando ausentes razões constitucionais de urgência, necessidade e relevância material -, investir-se, ilegitimamente, na mais relevante função institucional que pertence ao Congresso Nacional, vindo a converter-se, no âmbito da comunidade estatal, em instância hegemônica de poder, afetando, desse modo, com grave prejuízo para o regime das liberdades públicas e sérios reflexos sobre o sistema de "checks and balances", a relação de equilíbrio que necessariamente deve existir entre os Poderes da República. - Cabe, ao Poder Judiciário, no desempenho das funções que lhe são inerentes, impedir que o exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medida provisória culmine por introduzir, no processo institucional brasileiro, em matéria legislativa, verdadeiro cesarismo governamental, provocando, assim, graves distorções no modelo político e gerando sérias disfunções comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação de poderes. - Configuração, na espécie, dos pressupostos constitucionais legitimadores das medidas provisórias ora impugnadas. Conseqüente reconhecimento da constitucionalidade formal dos atos presidenciais em questão. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO FUNDIÁRIA - O CARÁTER RELATIVO DO DIREITO DE PROPRIEDADE - A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE - IMPORTÂNCIA DO PROCESSO DE REFORMA AGRÁRIA - NECESSIDADE DE NEUTRALIZAR O ESBULHO POSSESSÓRIO PRATICADO CONTRA BENS PÚBLICOS E CONTRA A PROPRIEDADE PRIVADA - A PRIMAZIA DAS LEIS E DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. - O direito de propriedade não se reveste de caráter absoluto, eis que, sobre ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a função social que lhe é inerente (CF, art. 5º, XXIII), legitimar-se-á a intervenção estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados na própria Constituição da República. - O acesso à terra, a solução dos conflitos sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente constituem elementos de realização da função social da propriedade. A desapropriação, nesse contexto - enquanto sanção constitucional imponível ao descumprimento da função social da propriedade - reflete importante instrumento destinado a dar conseqüência aos compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e social. - Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico- -social de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir nas disposições constitucionais e legais que sancionam os senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade. O ESBULHO POSSESSÓRIO - MESMO TRATANDO-SE DE PROPRIEDADES ALEGADAMENTE IMPRODUTIVAS - CONSTITUI ATO REVESTIDO DE ILICITUDE JURÍDICA. - Revela-se contrária ao Direito, porque constitui atividade à margem da lei, sem qualquer vinculação ao sistema jurídico, a conduta daqueles que - particulares, movimentos ou organizações sociais - visam, pelo emprego arbitrário da força e pela ocupação ilícita de prédios públicos e de imóveis rurais, a constranger, de modo autoritário, o Poder Público a promover ações expropriatórias, para efeito de execução do programa de reforma agrária. - O processo de reforma agrária, em uma sociedade estruturada em bases democráticas, não pode ser implementado pelo uso arbitrário da força e pela prática de atos ilícitos de violação possessória, ainda que se cuide de imóveis alegadamente improdutivos, notadamente porque a Constituição da República - ao amparar o proprietário com a cláusula de garantia do direito de propriedade (CF, art. 5º, XXII) - proclama que "ninguém será privado (...) de seus bens, sem o devido processo legal" (art. 5º, LIV). - O respeito à lei e à autoridade da Constituição da República representa condição indispensável e necessária ao exercício da liberdade e à prática responsável da cidadania, nada podendo legitimar a ruptura da ordem jurídica, quer por atuação de movimentos sociais (qualquer que seja o perfil ideológico que ostentem), quer por iniciativa do Estado, ainda que se trate da efetivação da reforma agrária, pois, mesmo esta, depende, para viabilizar-se constitucionalmente, da necessária observância dos princípios e diretrizes que estruturam o ordenamento positivo nacional. - O esbulho possessório, além de qualificar-se como ilícito civil, também pode configurar situação revestida de tipicidade penal, caracterizando-se, desse modo, como ato criminoso (CP, art. 161, § 1º, II; Lei nº 4.947/66, art. 20). - Os atos configuradores de violação possessória, além de instaurarem situações impregnadas de inegável ilicitude civil e penal, traduzem hipóteses caracterizadoras de força maior, aptas, quando concretamente ocorrentes, a infirmar a própria eficácia da declaração expropriatória. Precedentes. O RESPEITO À LEI E A POSSIBILIDADE DE ACESSO À JURISDIÇÃO DO ESTADO (ATÉ MESMO PARA CONTESTAR A VALIDADE JURÍDICA DA PRÓPRIA LEI) CONSTITUEM VALORES ESSENCIAIS E NECESSÁRIOS À PRESERVAÇÃO DA ORDEM DEMOCRÁTICA. - A necessidade de respeito ao império da lei e a possibilidade de invocação da tutela jurisdicional do Estado - que constituem valores essenciais em uma sociedade democrática, estruturada sob a égide do princípio da liberdade - devem representar o sopro inspirador da harmonia social, além de significar um veto permanente a qualquer tipo de comportamento cuja motivação derive do intuito deliberado de praticar gestos inaceitáveis de violência e de ilicitude, como os atos de invasão da propriedade alheia e de desrespeito à autoridade das leis da República. RECONHECIMENTO, EM JUÍZO DE DELIBAÇÃO, DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA MP Nº 2.027-38/2000, REEDITADA, PELA ÚLTIMA VEZ, COMO MP Nº 2.183-56/2001. - Não é lícito ao Estado aceitar, passivamente, a imposição, por qualquer entidade ou movimento social organizado, de uma agenda político-social, quando caracterizada por práticas ilegítimas de invasão de propriedades rurais, em desafio inaceitável à integridade e à autoridade da ordem jurídica. - O Supremo Tribunal Federal não pode validar comportamentos ilícitos. Não deve chancelar, jurisdicionalmente, agressões inconstitucionais ao direito de propriedade e à posse de terceiros. Não pode considerar, nem deve reconhecer, por isso mesmo, invasões ilegais da propriedade alheia ou atos de esbulho possessório como instrumentos de legitimação da expropriação estatal de bens particulares, cuja submissão, a qualquer programa de reforma agrária, supõe, para regularmente efetivar-se, o estrito cumprimento das formas e dos requisitos previstos nas leis e na Constituição da República. - As prescrições constantes da MP 2.027-38/2000, reeditada, pela última vez, como MP nº 2.183-56/2001, precisamente porque têm por finalidade neutralizar abusos e atos de violação possessória, praticados contra proprietários de imóveis rurais, não se mostram eivadas de inconstitucionalidade (ao menos em juízo de estrita delibação), pois visam, em última análise, a resguardar a integridade de valores protegidos pela própria Constituição da República. O sistema constitucional não tolera a prática de atos, que, concretizadores de invasões fundiárias, culminam por gerar - considerada a própria ilicitude dessa conduta - grave situação de insegurança jurídica, de intranqüilidade social e de instabilidade da ordem pública. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E DEVER PROCESSUAL DE FUNDAMENTAR A IMPUGNAÇÃO. - O Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua atividade jurisdicional, não está condicionado às razões de ordem jurídica invocadas como suporte da pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo autor da ação direta. Tal circunstância, no entanto, não suprime, à parte, o dever processual de motivar o pedido e de identificar, na Constituição, em obséquio ao princípio da especificação das normas, os dispositivos alegadamente violados pelo ato normativo que pretende impugnar. Impõe-se, ao autor, no processo de controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de não conhecimento (total ou parcial) da ação direta, indicar as normas de referência - que, inscritas na Constituição da República, revestem-se, por isso mesmo, de parametricidade -, em ordem a viabilizar a aferição da conformidade vertical dos atos normativos infraconstitucionais. Precedentes (RTJ 179/35-37, v.g.).
Decisão
Apresentado o feito em mesa, o julgamento foi adiado em virtude do adiantado da hora. Plenário, 10.5.2001. Apresentado o feito em mesa, o julgamento foi adiado em virtude do adiantado da hora. Plenário, 24.5.2001. O Tribunal, por unanimidade, indeferiu a liminar sob o ângulo do vício formal. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurélio. Em seguida, foi suspensa a conclusão do julgamento da referida ação direta de inconstitucionalidade quanto ao vício material. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falaram, pelo requerente, o Dr. Luiz Eduardo Greenhalgh, pela Advocacia-Geral da União, o Dr. Gilmar Ferreira Mendes, e, pelo Ministério Público Federal, o Dr. Haroldo Ferraz da Nóbrega, Vice-Procurador-Geral da República. Plenário, 06.9.2001. O Tribunal, por unanimidade, indeferiu a liminar sob o ângulo do vício formal. Votou o Presidente. Também por unanimidade, rejeitou a preliminar de não-conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade quanto aos § § 8º e 9º do artigo 2º da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com a redação decorrente da Medida Provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Marco Aurélio. Por unanimidade, o Tribunal não conheceu da ação direta de inconstitucionalidade ajuizada quanto à cabeça do artigo 95-A da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, com a redação imprimida pelo artigo 2º da Medida Provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001. Votou o Presidente. O Tribunal, por maioria, indeferiu a liminar quanto ao parágrafo único do citado artigo 95-A, vencido o Presidente. O Tribunal, por maioria, indeferiu a liminar quanto ao § 6º do artigo 2º da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, considerada a redação imprimida pelo artigo 4º da Medida Provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, vencidos os Senhores Ministros Sepúlveda Pertence e Presidente, e, em menor extensão, o Senhor Ministro Ilmar Galvão, nos termos dos votos proferidos. O Tribunal, por maioria de votos, indeferiu a liminar quanto aos § § 8º e 9º do artigo 2º da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com a redação imprimida pelo artigo 4º da Medida Provisória nº 2.183-56, de 24 de agosto de 2001, vencidos, o Presidente, e, em menor extensão, o Senhor Ministro Sepúlveda Pertence, que excluía, no § 8º, a expressão "a qualquer título". Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 04.04.2002."
Vê-se neste aspecto, em relevo a problemática crise no relacionamento entre Executivo e Legislativo, a tendência de judicializacao do exame dos pressupostos de relevância e urgência das MP's, anunciada no julgado supracitado, a partir da mudança do entendimento do STF a respeito da discricionariedade do Presidente da Republica, em juízo autônomo, quanto a tais requisitos essenciais de validade das Medidas Provisórias. Tal tendência, se analisada em nível de controle difuso da constitucionalidade das MP's, certamente trará uma insegurança jurídica indesejada pelos 3 Poderes da Republica.
Seria mais um exemplo critico, dentre outros recentes, como os afeitos ao Direito Eleitoral e ao regulamento do direito de Greve dos servidores públicos, de que a inércia do Poder Legislativo, em matérias clamadas pela sociedade, propiciam o pronunciamento, a principio inadequado, do Poder Judiciário.
Vejo, portanto, com muito bons olhos a iniciativa do Senador proponente de, em seu substitutivo, acolhendo Emenda do Senador Randolfe Rodrigues, incorporar proposta veiculada através da PEC n. 72/2005, que havia sido aprovada por unanimidade pelo Senado, onde se estabelece como condição de vigencia das MP's com forca de Lei, a analise sumaria de sua admissibilidade pelo Congresso Nacional, em prazo razoável, através do que restaurar-se-a a dignidade da atividade parlamentar, vulnerada pelo Poder Executivo em seu contumaz abuso na edição de medidas provisórias.
Importante destacar, que uma vez inadmitida a matéria veiculada em MP, pela Comissão Mista do Congresso, a mesma será convertida em Projeto de Lei, com regime de tramitação de urgência constitucional, atualmente aplicado as MP's, tendo como única e salutar consequência a postergação de sua eventual vigencia com forca de lei.
No que tange a ampliação da limitação material da edição de MP's, entendo que a proposta se coaduna com a essência de tal instituto, e sua indispensável condição de veicular matéria urgente, haja visto que a alteração da estrutura orgânica do Estado Brasileiro, mediante criação e transformação de cargos, funções, empregos públicos, ou mesmo de seus Ministérios e Órgãos, não há de ser feita de afogadilho, nem tampouco pode prescindir de regular planejamento pelos órgãos competentes.
A matéria residual da proposição, afeita a tramitação das MP's no âmbito do Congresso, entendo ser de menor preocupação desta instituição, seja pelo consenso que vem se firmando no âmbito do Legislativo, quanto a necessidade de revisão de tal procedimento legislativo, hoje regulado pela Resolução n. 01/2002, do Congresso Nacional, como também pelo fato de que acaso não alteradas as questões nodais antes narradas, de pouco servira a reforma constitucional, uma vez que subsistira o desequilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo, na deliberação de normas relevantes e urgentes, deixando este ultimo sempre a mercê de suas próprias idiossincrasias e burocracias quando da posterior analise das MP's.
Estou convencido, doutos Conselheiros, que a proposta de Emenda Constitucional, cujo apoio da OAB se roga neste honroso expediente, vai de encontro aos anseios da sociedade brasileira, na atual fase de evolução institucional do Estado, levando-se em conta que no importante processo de fiscalização e controle dos atos da Administração, pela sociedade, eh chegada a hora de avançar no disciplinamento constitucional das Medidas Provisórias. Colho as palavras do próprio Senador Relator, para quem "impoe-se, entretanto, dar um passo adiante, nesse momento em que o pais se encontra em plena estabilidade institucional e a inovação legislativa não exige a urgência de tempos mais difíceis."
Por todo o exposto, voto pela aprovação da proposição de apoio, a ser traduzida na manifestação inequívoca do Conselho Federal da OAB, através de seu Presidente, em apoio ao Substitutivo a PEC 11/2011, apresentado e aprovado no ambito d CCJ do Senado, seja através de pronunciamentos públicos e junto a imprensa, como em expediente oficial a ser dirigido aos Congressistas, devendo ainda a matéria ser objeto de difusao e monitoramento no Congresso Nacional por parte da Comissão de Acompanhamento Legislativo da OAB, que tenho a honra de Presidir.
Brasília, 16 de maio de 2011.
PEDRO HENRIQUE BRAGA REYNALDO ALVES
Conselheiro Federal (PE)